谢鹏、彭璐、王静懿、鲁雪茗、杨昭洁、谭王冰、覃思远、刘雨洋、黄雯君、李卓颖、杨培杰、梁冰、谈明康

  当城市装上“智慧大脑”，街道、数据与人心如何交织？这篇报告揭开了全球智慧城市发展的幕后故事——它不仅是技术的狂欢，更是一场关于领导力、协作与文化的革新挑战。

  56%的城市设立了“智慧城市部门”，但非洲与亚洲仍在追赶。技能短缺、预算紧缩、官僚僵化如同三座大山，70%的公务员坦言“数字能力落后私营企业”。不过，希望已在萌芽：日本神户用低代码工具快速响应疫情，荷兰小城通过学术合作“借脑”突破人才瓶颈。未来，终身培训、包容性招聘和可持续融资模式是关键。

  智慧城市不是政府的“独角戏”。市民参与度低？北美用线上投票，欧洲开黑客马拉松，但非洲的线下会议仍难触达边缘群体。私营企业抱怨“采购流程太死板”？新加坡推行“结果导向”招标，阿根廷科尔多瓦用税收支持初创企业。大学化身“智库外援”，却常因短期项目昙花一现；民间组织能架起信任桥梁，但资源匮乏让合作举步维艰。

  42%的高管认为“变革”是最大障碍，但拉美市长们却以“企业家思维”逆袭。秘诀何在？政治领袖的远见、市民的数字素养、数据伦理的平衡缺一不可。西班牙小城为简化采购“跑断腿”，德国专家呼吁“用数据衡量价值而非利润”——智慧城市的终极目标，是让技术回归“为人服务”的本质。

  未来，智慧城市将是一场融合技术、政策与温情的马拉松。唯有打破壁垒、倾听多元声音，才能让冰冷的代码流淌出温暖的城市脉搏。

  在全球范围内，市政当局正与众多本地和外地合作伙伴携手推进以人为本的智慧城市发展。为强化领导地位，它们通常会设立专门机构(以下简称智慧城市部门)来监督和协调智慧城市项目。据《全球评论》报道，在抽样调查的城市中，有56%的城市设立了智慧城市部门(非洲和亚洲的设立比例较低)。

  学者和从业者一致认为，这些单位对于打破公共部门内部的组织壁垒以及推动智慧城市项目的实施至关重要，它们通过简化多方合作伙伴之间的协调工作来实现这一点。然而市政管理中更广泛的资源限制可能会削弱这些单位的效力。

  在全球各地，城市预算和国家资金仍是智慧城市项目的首要资产金额来源。迄今为止，吸引私人投资一直颇具难度。正如访谈所言，可能由于缺乏可持续的智慧城市服务商业模式，公共组织也面临着数字技能缺口，德勤的一项全球调查中70%的受访者强调了这一点。在此背景下，学术机构的支持对于地方行政部门的能力提升工作至关重要。

  组织文化对于强化公共部门在城市项目中的领导地位同样重要。在Gartner进行的一项调查中，42%的首席信息官认为变革是公共部门实施数字解决方案的主要障碍。除了多项旨在培养公共部门员工创新文化的举措外，从访谈中还发现，政治领导人的企业家思维？是推动地方行政机构内部文化变革的主要驱动力。

  公共部门的技能短缺仍是全球性问题且注定会加剧，因为新兴技术带来了新的技术、伦理和社会挑战。

  公共部门的预算限制以及缺乏可持续的商业模式削弱了智慧城市项目的经济可行性。

  研究人员和实践者一致认为，以人为本的智慧城市的发展应由市政府主导，市政府应作为协作ECO的协调者(见第4节)，在其中设计和实施智慧城市服务与基础设施。然而，要成功发挥领导作用,市政府需要适应并对其内部组织进行革新，重点在于其架构、能力、财政资源和文化。以下各节将探讨这四个维度如何在全世界内影响以人为本的智慧城市发展，以及它们在地方和国家层面如何应对。

  为了有效管理智慧城市转型，世界各地的市政府纷纷对其组织架构和流程进行革新，以提高在城市创新治理方面的灵活性、效率和成效。这通常意味着要设立专门机构，负责协调和监督多个利益相关者和应用领域的智慧城市项目，并与现有的(数字)政策部门密切合作。在《全球综述》的参与者中，有56%的人表示其所在的城市已经设立了这样的机构(通常被称为“智慧城市部门”)，不过在非洲国家这一比例降至36%，在亚洲受访者中则为40%，如图十五所示。

  在71%的案例中，智慧城市部门的职能被分配给了现有的市政部门或机构，这一趋势在世界各地都存在，且没有显著差异。进一步的访谈表明，信息技术(IT)部门和城市规划部门最有可能承担这一职责。

  另外25%的收房的人说，在其所在的城市，智慧城市部门的职能已分配给仍隶属于地方行政机构的新组织实体。这些实体要么是跨职能团队(6%)，要么是专门设立的市政部门(19%)。如图十五所示，前者在非洲城市更为常见。例如，来自加纳库马西和南非德班的收房的人说，在其所在的大都市区，智慧城市项目的协调工作由来自不同市政部门的管理人员和官员组成的小组负责。相反，设立新的部门作为智慧城市部门的做法在欧洲城市更为普遍，例如保加利亚的索非亚，智慧城市项目由专门设立的市政机构负责监督和管理数字化转型进程。一些欧洲城市，比如葡萄牙的波尔图和意大利的热那亚，采取了第三种方式，即委托由市政府和来自私营部门、学术界和民间社会的多个合作伙伴组成的多利益相关方协会来协调智慧城市项目。

  在智慧城市部门的配置中，一个关键方面是要考虑这些组织实体向谁负责。从访谈中得知，它们通常受市政当局高层管理职位的管辖(例如，在许多美国城市中，是首席执行官或首席创新官)，甚至有时是市长或副市长(如哥伦比亚波哥大和波兰格丁尼亚的情况)。与之前的研究结果一致，受访者一致认为，建立智慧城市部门与市政当局高层领导之间的直接且严格的联系，对于围绕以人为本的智慧城市达成政治共识以及确保其长期成功发展至关重要。正如一位来自葡萄牙的市政专家所说:“当市政领导理解创新时，事情就更容易推进，因为这为所有市政部门和市政实体一起努力以取得更好成果创造了条件”(访谈94)。

  总体而言，支撑本研究的定性和定量数据表明，即使在同一个国家，智慧城市机构也可能呈现出多种不同的组织形式、职能和责任。这种差异在很大程度上反映了当地的详细情况(例如市政当局可用的人力和财力资源，以及当地利益相关者对智慧城市发展的共同愿景)，或者公共行政中的路径依赖(比如市政部门之间既有的权力分配，或者市政、地区和国家政府之间长期存在的治理安排)。因此，为这些协调实体规定一种特定的结构和治理方式可能会适得其反，因为智慧城市机构必然应该要依据塑造以人为本的智慧城市发展的具体需求、目标和背景进行量身定制。

  不过，数据证实，设立智慧城市部门对于确保责任落实、协调一致以及最终提升智慧城市项目的统筹和监管至关重要。除了文献中所报道的积极经验以及我们访谈对象所讨论的内容之外，《全球评论》还证实，拥有智慧城市部门的市政当局在合作方面明显表现得更出色。在样本中，77%的收房的人说其所在市政当局设立了智慧城市部门，不同市政部门之间的协调工作是有效的，这一比例在世界各地没有显著差异。而在没有此类部门的市政当局中，这一比例则降至56%。同样，没有智慧城市部门的地方当局，其市政部门在智慧城市项目中的积极参与程度也低了15%。不过，必须指出的是，这些差异在不一样的地区的表现程度不一样。在非洲和北美的受访者中，有智慧城市部门的情况下，参与度和协调度高出两倍多，而在别的地方，这种差异则没那么大。

  与此同时，许多城市对其智慧城市部门可用资源表示担忧:40%的城市表示这些部门资金不足，46%的城市认为其人力资源也不够理想。北美参与者表达了最悲观的看法，而亚洲受访者对其所在城市智慧城市部门可用资源的担忧则相对较少。

  调查数据还表明，这些资源限制影响着各种规模的城市。访谈进一步阐明，在小城市，分配给智慧城市部门的人力资源有限可能是出于效率方面的考虑。正如一位荷兰专家所指出的:“在一个只有 500 名全职员工的小城市，你不会为智慧城市部门配备一名全职人员”(访谈 111) 。而在较大的城市，智慧城市部门可用资源有限则反映出市政管理部门整体上存在技能短缺的问题，这些将在第3.2节中进一步讨论。

  公共部门内部存在的技能缺口是发展以人为本的智慧城市所面临的一个众所周知的挑战。必须强调的是、这些举措不仅需要技术和管理能力:许多评论员都强调，市政当局要招聘具备互补技能和专业相关知识的合格员工。例如，联合国教科文组织的《数字能力框架》已确定了公务员有效应对数字化转型和人工智能所需的三个能力领域:数字规划与设计、数据使用与治理以及数字管理与执行，城市学习中心还将其社区参与、意义构建、前瞻性思维和监测能力添加到了城市创新所需的关键技能清单中。

  如图十六所示，在全球调查的受访者中，88%的人确信当地行政部门存在的技能缺口在某些特定的程度上制约了其所在城市的智慧城市建设。非洲受访者对此最为担忧，64%的非洲收房的人说技能短缺始终或经常是主要制约因素。相反，尽管样本中87%的欧洲城市和92%的北美城市认为技能短缺是智慧城市建设的障碍，但分别只有27%和31%的城市经常应对这一挑战。

  这些数据与德勤对政府官员进行的一项调查的最终结果一致，该调查中70%的受访者认为公共部门在数字化能力方面落后于私营机构。经济合作与发展组织（OECD）近期研究进一步揭示了这些技能差距的程度和性质：对于非管理层公务员，数字技能、道德或诚信、团队协作与沟通能力被列为主要学习和发展趋势；当关注公共部门的高级管理人员时，领导能力成为首要优先事项，其次是数字技能、变革管理、伦理规范与创新思维。

  在人工智能城市应用方面，联合国人居署（UN-Habitat）的《负责任人工智能全球评论》强调了在城市层面对AI风险认知不足、模型开发能力薄弱、AI与数据法规知识欠缺。72%的收房的人说存在AI相关技能短缺，非洲与拉美地区情况更为严重。

  访谈进一步揭示了这些能力存在差距的最终的原因。公共部门缺乏高级能力通常与预算限制、与私营部门相比竞争力不足的薪酬以及繁琐、僵化的招聘流程有关，这使得市政府难以吸引和留住专业专家。这一问题在小型城市更为严峻——正如一位来自以色列的智慧城市专家所强调的，小城市因财政规模限制，没办法提供存在竞争力的薪酬，难以聘请高水平人才（访谈33）。

  公共部门的主流心态也被视为能力建设的障碍，因为市政工作人员可能只有少数的激励和时间参与持续学习和发展：实际上，《全球评论》中有19%的受访者同意他们的市政府没有为员工提供足够的能力提升机会来管理智慧城市计划（世界各地区没有显著差异）。最后，公共部门观察到的技能短板无疑反映了更广泛的社会挑战，因为持续的技术进步使得教育学习管理机关难以提供足够的培训和最新的课程。

  尽管如此，上述由OECD实施的研究显示，公共部门组织正通过多元化工具开展能力建设：几乎所有受访机构均采用线上线%以上机构使用电子学习平台和导师制；而见习工作规划与移动学习应用覆盖率不足50%。同样的调查还强调，约40%的OECD成员国尚未制定公务员技能重塑战略，尽管超过10%的成员国有针对公共部门员工再培训的计划和官方指导方针。

  访谈还提供了有希望的做法的证据，以解决公共部门现有的技能差距，无论是增强公共就业的吸引力还是扩大现有员工的能力。前者包括专门设计以吸引具有高级技能的年轻专业技术人员的研究生项目（如荷兰Gelderland省政府所尝试的）或与学术机构的联合项目，使地方政府至少能够临时获得初职研究人员的专业相关知识。例如，一位来自美国的智慧城市领导者解释说，“来自哈佛的两名研究员正在与我们的采购团队合作，彻底改革我们的采购实践，这对开发符合采购政策的新试点项目很有帮助”（访谈148）。除了解决现有技能短缺问题外，这些措施还有助于缓解公共部门内部存在的年龄结构失衡——全球公共部门青年员工占比仅6%，远低于私营部门的16%。

  除了这些吸引技术熟练专业技术人员和提升公共部门员工技能的持续努力外，一些受访者预测，无代码和低代码解决方案的传播能更加进一步有助于缓解公共部门的技能限制。由于它们的界面直观且标准化，这些解决方案预计将减少对高级技术能力的需求。日本神户政府在COVID-19大流行期间的经验证明了它们的潜力。当地政府应用了低代码开发方法，迅速推出了一个新的集成仪表板和一个自动化电话查询线。这两项服务使当地社区能够及时获取最新信息，导致打到城市联系中心的电线%。

  不过，AI和其他新兴技术带来的伦理与社会挑战要求公共部门同步提升非技术领域能力和专业相关知识，如治理和保护个人和非个人数据。因此，任何提升公共部门员工知识和能力的尝试，都需要长期愿景和支持终身学习方法的创新文化的发展，无论是在公共部门内部还是外部。

  特别是，为了支持以人为中心的城市数字化转型，促进STEM教育在传统上被排除在这些职业之外的人群，如妇女和少数族裔中，至关重要。同样，解决劳动力市场中任旧存在的性别和种族偏见至关重要，特别是对于管理和领导角色。正如匹兹堡大学最新《公共部门性别平等报告》所证明的，尽管女性平均占公共部门劳动力的46%，但公共部门的高层领导和高级管理人员中只有30%是女性。

  除了足够的人力资本外，以人为本的智慧城市的发展还需要足够的财政资源来覆盖与数字基础设施和数字服务的设计、交付和维护相关的资本投资和运营费用。《全球评论》揭示，城市预算仍然是最主要的资产金额来源。如图十七所示，65%的受访者声明他们的智慧城市计划主要依赖于市政资源，北美（92%）和拉丁美洲（77%）国家的这一比例更高。在非洲国家，市政预算在资助以人为本的智慧城市方面的权重低于中等水准（50%）。国家资助者也被指出是46%情况下的重要资本来源，但如果我们只考虑非洲和北美国家，这一百分比下降到大约30%。此外，大约三分之一的受访者将政府间组织描述为重要的资产金额来源，但没有北美受访者将它们视为智慧城市项目的关键资助者。

  图十七、依赖城市预算、国家机构、私人投资和政府间组织资金的市政当局的百分比

  从访谈中得知，依赖多样化的资产金额来源在很大程度上反映了地方行政当局融资的路径依赖性。因此，一些欧洲城市的智慧城市项目受益于欧盟分配的用于支持区域发展的凝聚基金。在非洲市镇，国际捐助者的贡献至关重要，包括政府间机构和慈善组织。亚洲都会存在全国性的智慧城市发展资助计划，而大多数北美和拉丁美洲城市则难以从联邦政府获得财政支持。

  私人资本被13%的受访者确定为重要的资产金额来源，但在拉丁美洲市镇中，这一比例增加了两倍（32%），如图十七所示。对私人资本的有限依赖只能部分保证智慧城市计划的独立性和公正性。文献强调，由于企业供应商在技术解决方案供应链中的市场力量，它们对智慧城市发展仍具有重大影响。《全球评论》中有25%的受访者证实了这一点，报告说市政府仍然发现很难确保技术供应商的利益与他们城市的发展趋势一致。正如一位美国市政专家所评论的，“许多公司倾向于将社区视为一个商业”（访谈150），因此他们的优先事项仍然是销售技术解决方案，而不考虑这些解决方案是否有效地满足了当地用户的需求。

  因此，关于资产金额来源分布的调查数据可以被解释为进一步的证据，表明纳税人目前承担了与智慧城市项目相关的大部分成本，尽管大公司从城市范围内部署数字技术和服务中获得了巨大的利益。

  在以人为本的智慧城市中，这些考虑变得更重要，因为它们致力于预防和阻止可能破坏最终用户隐私的提取性商业模式。

  大约24%的调查参与者还抱怨说，国家和国际资助者可能会设定条件，对智慧城市计划的规划和/或实施产生负面影响。正如受访者所澄清的，这些资助者提供的资金通常与执行临时项目或仅限于实施基础设施投资和预定义的技术解决方案。因此，市政府仍然需要出示与数字服务和基础设施相关的长期运营费用，包括维护和升级成本，这些成本在规划阶段经常被忽视。

  这些额外成本需要由市政预算来承担，这为以人为本的智慧城市的发展带来了额外的挑战。不仅由于持续的紧缩政策，全球地方政府可用的资金已经大幅度减少，而且现有的公共支出和公共预算规则也成为城市创新项目的约束（《全球评论》中有25%的受访者报告了这一点）。特别是，受访者对与公共采购相关的过度繁文缛节表示遗憾，这不可避免地给市政府带来了额外的成本。正如一位西班牙智慧城市领导者所解释的，地方政府“必须证明和核实他们所有的支出，这需要大量的时间和资源”（访谈129）。

  为了解决以人为本的智能城市融资中持续存在的问题，有必要进行范式转变。这些计划将从全面的长期资金计划中受益，而不是依赖零散的资金方案，这些资金计划应基于广泛和前瞻性的愿景。一个很好的例子是日本政府推出的“数字花园城市国家愿景”，该愿景旨在通过利用数字化转型促进农村和城市的融合。该计划围绕四个方面（数字基础设施、数字技能、数字服务和不让任何人掉队）组织，通过一系列互补的整体地方干预措施，制定长期协调的计划，以应对农村-城市融合的多重障碍。

  此外，受访者主张发展国际金融工具，第一先考虑可持续金融和地方合作伙伴关系以及私人投资的支持，来扶持以人为本的智慧城市的试点和扩展。正如一位德国的国家专家所说，“每个地方都必须弄清楚什么是智慧城市项目的正确的资金组合，以及何时私人投资是……可接受和可取的”（访谈74）。

  市政府经历的财政限制也强调了迫切需要为智慧城市解决方案发展可持续的商业模式。监管和商业模式沙箱在这方面能提供帮助，如第4.2节进一步解释的。城市间合作对于发展可扩展和可复制的商业模式也至关重要：一个很好的例子是由欧洲委员会资助的智慧城市市场项目，该项目委托120个城市在智能出行和清洁能源的背景下试点可持续的商业模式，用于创新解决方案。

  最后，为了成功管理以人为本的智慧城市并从中获益，市政府需要采取有利于创新和开放实验的文化。灰色文献和学术文献确实倾向于将公共部门描述为风险规避和不太愿意接受技术创新，尽管最近的研究强调了公共机构在数字技术开发中的领导作用。

  《全球评论》也提供了一个温和乐观的情况。只有34%的受访者描述他们的市镇不愿意改变，尽管52%受访者说公共部门对变化的通常是智慧城市发展的制约因素。亚洲受访者对他们的市政府和公共部门的态度普遍更为乐观。相反，如图十八所示，北美参与者更倾向于描述他们的市镇对变化的，而对变化的态度在拉丁美洲（74%）和非洲（61%）受访者中成为一个主要关注点。

  尽管如此，70%的调查参与者赞扬地方政府培养了创新文化，没有显著的地区差异。然而，企业家心态在拉丁美洲和亚洲市政府中更为常见（分别为79%和60%的抽样城市），与别的地方相比（大约46%），如图十八所示。

  在公共部门内产生和维持对创新的积极态度对于鼓励终身学习、支持能力建设和创造有利于跨部门合作的环境至关重要。访谈显示，这种文化转变能够最终靠两个重要的因素促进。首先，拥有具有企业家心态或在创新和创造力领域具有专业背景的政治领导人：他们的愿景和支持对于保持智慧城市转型作为市政府政治议程中的优先事项至关重要。受访者还认为，位于创新公司高度集中的城市或地区，也是地方政府采用创新文化的推动力和刺激因素。

  此外，定性数据表明，全世界城市已经采取了多种措施和举措，以培养公共部门的创新和创新心态。这些包括涉及外部合作伙伴和另外的地方政府的知识交流举措、针对公共管理人员的辅导计划，以及从创新部门招聘专家。然而，受访者也同意，适应内部程序和战略以激励员工承担风险和参与不确定性的重要性。在这种情况下，强调了变革管理的重要性，以支持地方政府的数字化转型，包括流程和文化的转型：尽管这种转型可能受到“市政府变革管理能力非常有限”的阻碍，正如一位爱沙尼亚专家所强调的（访谈65）。

  必须强调的是，在发展支持创新的文化时，市政府应避免不加批判地接受通常与数字化转型过程相关的叙述。这些叙述主要是在私营部门框架内制定和塑造的，可能与公共组织的价值观和使命不一致。在《全球评论》中，10%的受访者承认他们的市镇在智慧城市发展中努力平衡经济和社会利益，并确保智慧城市项目的目标与整体城市发展目标一致。这种趋势在非洲国家的参与者中更为普遍，其中25%的人报告了这些问题。

  智慧城市的建设不仅依赖技术，还需要各方的积极合作。本部分将讨论地方政府与私营企业、市民、大学等多方合作的挑战与机会，探讨如何打破壁垒，构建一个包容性强、互信的协作ECO。

  为了发展以人为本的智慧城市，市政府需要与广泛的本地和非本地参与者合作：私营企业、市民、大学和研究中心以及民间社会组织。这些合作的有效性受到多种因素的影响，往往反映出这些参与者所处生态系统的特殊性。

  关于私营合作伙伴，现有数据表明，本地企业的参与度通常高于非本地公司，尤其是在项目实施阶段。采购流程的僵化以及可持续商业模式的缺失被认为是阻碍私营公司参与的根本原因。根据全球评论调查，64%的受访者反映了这一问题（尤其是在非洲和拉丁美洲相关比例更高）。

  当地社区参与度低是另一个主要挑战。尽管在以人为本的智慧城市建设中采用了多种多样的参与工具来提高市民的参与度，但在全球评论的调查中，只有20%的受访者认为市民在智慧城市发展中表现积极或非常积极（世界各地区之间没有显著差异）。

  至于大学和民间社会组织，两者都为市政府提供了补充性专业相关知识，以管理智慧城市项目的具体方面（如项目的监控或当地社区的纳入）。然而，与世界别的地方相比，非洲和亚洲城市中这些参与者的贡献普遍较低。

  人们普遍认同，以人为本的智慧城市是由地方政府与来自不相同的领域的本地和非本地各类参与者合作而成，并依赖于这种合作。公共组织在数字技术战略制定和政策制定中的作用已经在第1节和第2节中讨论过，本节将重点探讨地方政府与四类非公共参与者的合作：本地和非本地私营公司、市民、大学和研究中心，以及民间社会组织。本节将概述这些合作伙伴关系当前和新兴的趋势，并根据迄今为止的实证证据，分析主要的挑战和机遇。

  人民的积极参与和融入是以人为本的智慧城市的关键原则。为确保这些举措符合当地社区的需求和价值观，地方政府应通过种种渠道，在智慧城市发展的各个阶段不断与当地社区进行互动。

  全球评论对全球智慧城市项目中市民参与和互动的水平进行了深入概述。调查显示，分别有58%和48%的抽样城市的当地社区参与了智慧城市项目的规划和实施。然而，如图十九所示，国家之间有显著差异。在市民参与规划阶段，北美和欧洲的受访者报告的参与率远远高于亚洲和非洲的受访者。至于实施阶段，欧洲城市的参与度再次高于世界平均水平，而亚洲和非洲城市则相对滞后。

  需要补充的是，只有20%的受访者认为市民在智慧城市发展中是积极或非常积极的，这一趋势在全球各地区普遍存在且差异不大。事实上，在大多数情况下，市民的贡献仅限于对城市服务质量提供反馈，70%以上的抽样城市已经采取了这种做法，但在非洲国家的普及率较低（55%）。这些数据与联合国经济和社会事务部（UN-DESA）最近的统计数据一致，后者确认在其调查涵盖的66%的国家中，市民可以通过公共门户网站提交反馈。

  全球评论明确强调的另一个问题是，城市很难有效地让市民参与到智慧城市的发展中来。51%的参与者承认，他们的地方政府在吸引当地社区参与方面遇到了一些挑战，其中北美（62%）和亚洲（61%）的比例较高。此外，87%的被调查城市证实，至少在某种程度上，他们的市民缺乏参与智慧城市项目的意愿：这一趋势在所有地区普遍存在。

  为了促进当地社区参与以人为本的智慧城市，全球各城市采用了多种工具手段。联合国经济和社会事务部（UN-DESA）对城市门户网站的分析显示，40%的被调查城市已实施在线%的城市提供线上投票方式。而根据全球评论，公共工作坊是最常见的参与工具（在72%的市政府中使用），其次是公众会议（58%）、公众咨询（56%）、原型测试（43%）和黑客马拉松（40%）。然而，如图二十所示，这些工具的普及程度在全球各地区存在非常明显差异。亚洲和非洲城市普遍落后于全球中等水准，而北美的地方政府则是最有可能使用除了公共工作坊之外所有工具的。

  图二十、不同公众参与活动在各地区的推广情况（来源: 全球评论, 2022）

  其他工具的使用相对有限，训练营、应用程序竞赛和众包技术在调查所覆盖的城市中应用的比例均低于20%。如图二十一所示，应用程序竞赛在拉丁美洲尤其流行（36%的被调查城市参与），而众包技术在31%的北美城市中得到了应用，在欧洲和亚洲则使用得较少（分别为19%和18%）。

  图二十一、应用程序竞赛、训练营和众包技术在各地区的推广情况（来源: 全球评论, 2022）

  访谈进一步揭示了在以人为本的智慧城市中使用的其他参与工具的优缺点。线下活动的包容性和代表性受到质疑，因为低收入家庭和边缘社区的成员可能由于时间限制无法参加这些会议，尤其是当会议在远离他们社区的地点举行时。受访者还指出，有照顾责任的人往往会被排除在这些活动之外，除非组织者为他们提供现场托儿服务或补偿他们暂时雇佣看护者的费用。此外，还应提供同声翻译和口译服务，以确保非母语人士和听力障碍者能够有效参与这些活动。

  与线下互动相比，公民参与的线上工具具有可同时从多个地点远程访问的优势，从而激励边缘社区或行动不便的个人参与。然而，它们的有效性和包容性仍然是争论的主题。文献和访谈中出现的一个主要批评是，线上参与平台仅能使具备必要技能、技术资源和时间的人参与自下而上的政策制定过程。另一些人则强调了公民参与中可能存在的象征性参与风险，反映了公民虽然可以表达意见或提出想法，但实际上并未真正获得改变现状的权力的事实。

  联合国经济和社会事务部（UN-DESA）电子政务调查数据显示，全球范围内，参与在线磋商的情况仍不理想：截至2022年，仅有42个国家为青年和残疾人士提供了量身定制的电子磋商机制。针对女性和老年人参与的类似措施分别在36个和29个国家中得到实施。然而，同一报告指出，截至2022年，61%的调查样本国家已经采取了支持电子参与的具体措施，其中亚洲（70%）和非洲（63%）的实施比例高于欧洲（58%）、美洲（59%）和大洋洲（29%）。

  无论市政当局采用何种参与工具，文献和访谈都强调了提升当地社区的媒体素养和数字技能的重要性，以最大限度地提高他们对智慧城市应用的参与度。个人的数字技能决定了他们能在多大程度上使用数字技术并从中受益（第5.1节将进一步讨论）。此外，媒体和信息素养对于构建信息充足、具有韧性和有能力的社区也至关重要，这些社区能够负责任地评估和使用信息，并理解不断发展的通讯技术及其对社会和环境的影响。这种理解对于促进地方政府与市民之间的富有成效的合作至关重要，正如喀麦隆一位市政领导所言：“当公众真正了解到智慧城市项目及其意义时，他们会共同努力提供尽可能多的有用数据”（访谈26）。

  除了数字素养的差距，受访者还强调了信任是影响公民参与智慧城市项目的另一重要因素。一方面，某些群体（如移民和LGBTQIA+人群）可能因对地方政府如何处理其数据缺乏信任，而不愿参与公众参与活动。另一方面，市民与地方政府合作的意愿可能因普遍认为自己的意见不会被认真对待或转化为有效行动而受挫。事实上，三分之一的全球评论受访者承认，他们所在的市政府并不总是根据市民的反馈采取行动，这种情况在低收入国家更为普遍。同样，根据联合国经济和社会事务部（UN-DESA）电子政务调查，仅有25%的受调查城市对公众咨询的结果提供了反馈。

  在这一背景下，沟通在提高公众意识和建立市民信任关系方面发挥着至关重要的作用。然而，如何为所有当地利益相关者打造一种足够清晰的语言，仍然是一大挑战。正如一位来自墨西哥的智慧城市专家所强调的：“市政府需要确保居民理解他们的工作内容”（访谈105），避免使用技术术语，并就智慧城市在当地的含义建立共同的叙述。此外，与社区领袖和民间社会组织合作也有助于建立和加强市民、市政府和其他智慧城市合作伙伴之间的信任关系，这一点将在第4.4节进一步阐述。

  来自智慧城市技术市场的私营组织（预计其全球年营业额将在2023年至2032年间从1210亿美元增长至3010亿美元是以人为本的智慧城市发展的关键推动者。这些组织包括为数字服务提供关键技术组件的全球公司、国家基础设施供应商、开发基于地点的技术解决方案的地方初创企业和社会企业，以及在城市规划和以用户为中心的应用设计方面具有专业知识的咨询公司。

  《全球评论》显示，在抽样城市中，分别有66%和62%的本地及非本地私营企业参与了智慧城市项目的规划。如图二十二所示，这些企业在实施阶段的参与度略高。总体来看，非洲国家的私营企业参与度较低，而北美城市的企业参与度较高。

  图二十二：在智慧城市发展中，与本地及非本地企业合作的市政府比例（来源：《全球评论》，2022年）

  在全球范围内，来自小城市的受访者普遍反映其参与度较低，其中不到一半的受访者认为私营企业在规划和实施阶段是合作伙伴。正如一位西班牙市政专家所言：“无论项目规模多大，小城市通常都不是私营企业的优先考虑对象”（访谈134）。事实上，已有研究指出，技术供应商与小规模地方政府合作的动力不足，因为其有限的规模会影响智慧城市项目的经济可持续性，并削弱其在短期和中期内实现正向回报的能力。为解决这一问题，市政府可以在与大型私营企业谈判时选择相互合作，尽管这种方式可能会限制其获取符合本地需求和背景的技术解决方案的能力。

  总体而言，《全球评论》证实，私营公司不愿参与智慧城市计划仍然是一个重大制约因素，64%的受访者至少在某种程度上经历了这一点，拉丁美洲（79%）和非洲（75%）国家的这一比例更高。从访谈中可以看出，私营企业参与以人为本的智慧城市存在两大障碍：现有采购流程和法规的缺陷，以及智慧城市服务和应用缺乏可持续的商业模式。

  如图二十三所示，58%的《全球评论》受访者认为，公共采购流程是私营企业参与智慧城市项目的主要挑战之一。这一问题在北美（85%）和拉丁美洲（72%）的受访者中尤为突出。这一些数据与联合国教科文组织引用Gartner调查数据的结果形成了鲜明对比——后者显示，只有13%受访的首席信息官认为采购方式不完善是实施数字化解决方案的主要挑战。

  图二十三：认为公共采购对外部合作伙伴参与智慧城市计划构成主要限制的受访者比例（来源：《全球评论》，2022年）

  尽管如此，联合国教科文组织的报告，以及为本研究进行的访谈都强调了克服数字化转型项目现有僵化采购流程的重要性。来自世界各地的受访者表示，小型企业和初创企业难以参与智慧城市项目的公开招标，因为它们缺乏足够的资源来满足公共采购法规所要求的所有文件。许多受访者还认为，采购流程的时效性与创新的快速节奏以及开发前沿城市解决方案的不确定性不相匹配。

  为应对这些问题并支持小型企业和初创企业参与智慧城市项目，全球各地的市政当局正在尝试创新的采购方法，并取得了积极成果。这些方法通常包括竞争性竞赛或基于问题的挑战，使小型企业能够提出他们的创意和解决方案，而不仅仅是响应公开招标。例如，新加坡采用的基于结果的采购模式便是一个典型案例。该模式允许政府机构在不指定具体技术的情况下采购数字应用，只需明确需要解决的问题并设定潜在供应商需通过其解决方案实现的关键绩效指标。另一种由欧盟委员会认可的公共采购方法是，首先汇总多个公共买家的需求，然后向市场参与者传达采购大量创新服务或产品的意向。这种方法能够刺激供应端的规模化发展，从而降低新技术解决方案生产中的不确定性和成本。

  此外，地方政府能够最终靠多种措施支持本地企业的发展，包括但不限于提供财政补贴或设立地方公共创新基金，重点关注城市的具体挑战，并促进有意义的公私合作。例如，美国奥克兰市便采取了此类措施。另一个成功案例是阿根廷科尔多瓦市设立的“科尔多瓦智慧城市基金”，这是一项旨在支持公民科技和智慧城市初创企业的公共风险投资计划。每年，市政府将其工商业税收的1%投入该基金，同时基金还获得来自机构投资者（如CAF）的资金补充。自成立以来，该基金已为来自阿根廷、哥伦比亚和智利的16家初创企业提供了支持，这些企业涉及多个领域（如城市农业、包容性教育和公民参与），总投资额达170万美元。

  市政当局应当更频繁地采取具体举措来促进创业，无论是整体上还是针对特定群体（如女性和移民）。长期以来，孵化器和加速器项目一直是“以人为本”智慧城市的核心支柱，这些项目为初创企业家提供指导、种子资金以及协作实践的物理空间。来自157个欧洲城市的实证研究证实，企业孵化与智慧城市发展之间存在正相关关系。然而，学者们对孵化器和加速器的包容性和开放性提出了质疑，因为这些空间往往对有贫困背景的人群不太友好。

  因此，促进传统的创业已成为公共机构的优先事项，通常与民间社会组织合作推进。例如，中国科技部联合全国妇联和中国科协采取了一系列措施，支持女性在科学、技术和创新领域的创业。与此同时，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）、联合国难民署（UNHCR）、国际移民组织（IOM）以及联合国训练研究所（UNITAR）共同推出了针对移民和难民的电子学习创业计划。类似地，2017年至2021年间，英国的三座城市（考文垂、伯明翰和伍尔弗汉普顿）实施了一项针对难民和移民的能力建设项目，成功创建了16家初创企业，涵盖从艺术创意到翻译服务和IT开发等多个领域。

  访谈中反映的另一个主要问题是，以人为本的智慧城市缺乏可持续的商业模式，这一问题既影响数字基础设施，也影响数字服务。数字基础设施与其他基础设施一样，具有外部性特征，这使得其产生的价值难以被捕捉和资本化。正如一位德国专家所解释的：“城市需要学会如何衡量数字基础设施的潜在价值，但往往缺乏合适的成本效益分析工具来系统性地评估其影响”（访谈74）。

  关于数字服务，受访者一致认为，需要在初创阶段之后开发新的模式，以支持其在中长期的扩展和运营。监管和商业模式沙盒被视作一种有前景的工具，可以在受保护的环境中测试技术解决方案和监管措施。正如一位马来西亚专家强调的，这些工具能够“解决制约智慧城市应用可扩展性的政策和监管挑战”（访谈102）。此外，为了提高数字服务的可扩展性和财务可持续性，市政府可以采用联合模式，从而分担开发成本并根据本地需求调整数字应用。例如，欧洲各地的汽车共享合作社就采用了这种模式，它们建立了一个共同的数字平台（The Mobility Factory），然后根据本地用户的需求和习惯进行本地化调整和实施。

  最后，受访者强调了市政府在建立有效且灵活的合作关系方面遇到的困难，尤其是在确保公共和私营部门的利益能够随着时间的推移保持一致并相互调整方面。全球各地的城市尝试了多种法律形式和组织结构，以设计基于地方特色的定制合作协议，从而充分利用本地合作伙伴的资源和特点。然而，知识产权和数据治理问题成为地方政府与其合作伙伴之间紧张关系的主要来源，部分反映了在这些问题上缺乏整体政策和监管指导。

  在以人为本的智慧城市建设中，大学和研究机构也扮演着积极角色。如图二十四所示，多个方面数据显示，这些机构分别在77%和68%的样本城市中参与了规划和实施阶段。然而，在非洲和亚洲国家，它们的参与度明显较低。非洲受访者中，仅有45%认为大学和其他研究机构表现活跃或非常活跃。相比之下，在其他地区，71%的参与者将这些机构视为活跃或非常活跃的合作伙伴。

  图二十四：在智慧城市发展中与大学和研究机构合作的市政府比例（来源：《全球评论》，2022年）

  访谈深入探讨了这些组织在以人为本的智慧城市发展中的作用。除了直接参与智慧城市解决方案的设计和原型开发外，大学和研究机构还常常充当知识中介，支持市政府的能力建设（如第3.2节所述），并在智慧城市发展的各个领域提供先进的技术专业相关知识。例如，在北美，市政政府委托学术合作伙伴撰写资助申请和项目提案；而在一些欧洲城市，学术机构则负责智慧城市项目的监测工作。

  地方政府与这些组织的合作普遍被认为是富有成效的，86%的《全球评论》参与者同意，大学和研究机构有助于扩展公共部门的能力。这一趋势在全球各地区和不同规模的城市中保持一致。然而，调查数据和访谈均表明，这种合作在低收入国家效果较差，这些国家的大学往往资金不足，且正如孟加拉国一位智慧城市专家所指出的“缺乏与地方政府和企业合作的共同议程”（访谈13）。在高收入国家，一些受访者则感叹大学与私营企业之间缺乏合作，根本原因是学术界和产业界缺乏共同的激励机制，尤其是在知识产权保护以及研究和商业活动的时间框架差异方面。

  访谈中反映的另一个问题是，公共和私营部门与学术机构的合作往往具有短期性。这些合作通常与特定项目的完成挂钩，一旦相关资金用完，合作就会终止。这种趋势不利于知识共享和可持续创新的生成。因此，建立长期的研发联盟仍然是以人为本的智慧城市面临的关键挑战和优先事项。

  全球各地的市政当局也在与民间社会组织建立合作伙伴关系，这些组织包括地方慈善机构、社区协会、草根集体以及其他社区团体。根据《全球评论》的数据，在样本城市中，分别有62%和56%的市政当局在规划和实施以人为本的智慧城市过程中与这些组织进行了合作。如图二十五所示，北美和欧洲城市的民间社会组织参与度较高，而在亚洲和非洲城市中，这种参与仍较有限。

  图二十五：在智慧城市发展中与民间社会组织合作的市政府比例（来源：《全球评论》，2022年）

  市政当局与民间社会组织之间的合作无疑能极大地推动以人为本的智慧城市发展，但如何构建、维持并延续这些合作仍不明确。通常情况下，民间社会与公共部门组织之间的合作仅限于单个项目，并且依赖于临时资产金额来源。这种趋势削弱了社区团体、慈善机构、非营利组织和基金会对实施以人为本的智慧城市的贡献。

  访谈还表明，这些组织能否有效参与，在很大程度上受到城市和国家层面民间社会结构特征的影响。一些受访者指出，在他们国家，民间社会持续健康发展程度不足，无法成为合适的合作伙伴。正如阿塞拜疆的一位智慧城市专家所解释的那样，“在许多情况下，民间社会甚至不存在，因为治理体系不同……，而且民众也不信任它”（访谈12）。而在其他几个国家，一些人认为第三部门规模过于庞大且碎片化，使得智慧城市领导者难以在民间社会中找到可靠的合作伙伴。在世界各地，这些组织长期资源不足，这影响了它们参与公共招标和与其他智慧城市合作伙伴建立稳定关系的能力。